解讀十二五規劃綱要之一：財稅改革的邏輯

    今年兩會結束的第二天，新華社就全文播發了《國民經濟和社會發展的第十二個五年規劃綱要》。這份規劃綱要洋洋灑灑5萬多字，共16篇62章。可以說，這是一份中國經濟和社會發展在未來五年的行動綱領。

    由于財政是國家的經濟行為，它與各種經濟活動主體和社會發展主體無不存在著這樣或那樣的關系。因此，在這份規劃中，到處可以看見財政的影子。至于對財政本身的五年規劃，則被納入改革的頂層設計和總體規劃中，在第十一篇的第四十七章，安排了三節內容：一是深化財政體制改革，二是完善預算管理制度，三是改革和完善稅收制度。這也是綱要中直接與財稅有關的全部內容。

    從這三節的內容可以看出，十二五期間在財政改革的時間安排和內容安排上遵循著兩條主線進行。一是為這五年的經濟全局———轉變發展方式服務；二是遵循財政自身的改革邏輯。財政體制、預算制度和稅制在這輪改革的具體內容上，是互相關聯、互為因果、互相配套的，其目標是逐步健全我國的公共財政體系。

    先說深化財政體制改革。這一節內容主要說的是理順各級政府間的財政分配關系，完善分稅制。內容涉及轉移支付制度，增加一般性轉移支付規模和比例，調減專項轉移支付；省以下財政體制改革，推進省直管縣改革，加強縣級提供公共服務職能的財力保障；探索地方政府發債制度。除了轉移支付制度之外，這一節給我們提供了這樣的信息：首先體現了在這份綱要提出的“以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”的精神下，財政體制改革將有一系列動作。其次是我國財稅改革正往深度推進。我國實行分稅制已經多年，現行的財政分級框架是中央、省、市、縣、鄉鎮五級財政，弊端很多，縣鄉財力十分困難，多年無解。從綱要里的改革內容出發，聯系到“2012年除民族地區外省直管縣覆蓋全國”，以及“鄉財縣管”，一個中央、省、縣三級財政框架呼之欲出。而“建立健全地方政府債務管理體系，探索建立地方政府發行債券制度”，則讓我們看到了財權和事權相對應中的“一級舉債權”正在孕育中。

    再說完善預算管理制度。查閱十一五規劃，在財稅體制改革一章中，預算改革是與財政體制改革放在一個段落的。十二五規劃綱要則是把預算管理制度的完善單獨放在一個段落，凸顯出公共財政預算的重要性。上述財政體制改革只是提供了一個公共財政的體制框架，而實行現代意義上的預算管理體制，才能真正出現一個公共的財政和透明的財政。預算管理改革的目標是建立一個以公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算為內容的政府預算體系。這是一個全口徑預算管理，所有政府收支都應納入預算管理。這項改革在十一五期間已經破題，十二五期間繼續完善。

    最后說改革和完善稅收制度。從稅制改革更能清楚地看到財稅改革在設計上的“配套”特點。總體上，筆者認為，十二五期間的稅制改革把短期的宏觀調控與中長期的財稅體制改革結合起來，把當前的財稅改革與轉變發展方式的總體目標結合起來。

    比如“全面推進資源稅和耕地占用稅改革”，體現出轉變發展方式的要求，而“研究推進房地產稅改革”，短期看是調控房地產的政策；但是從長期看，資源稅和房地產稅又是為建立地方稅體系打下財力基礎。個稅改革，短期看，是為扭轉眼下收入分配不合理的現象，長期看，這又是健全我國稅收體系的題中應有之義。 （王迎暉）