關于加強和改進黨對政法工作領導的幾點思考

作者：河南省正陽縣人民檢察院黨組書記、檢察長   梁衛東 

    當前，我國正處在社會矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵斗爭復雜時期，政法工作的任務越來越重，責任越來越大，要求也越來越高。政法工作直接關系到改革開放和社會主義現代化建設事業能否順利發展，直接關系到社會的穩定、政權的鞏固和國家的長治久安。因此，新時期進一步加強和改進黨對政法工作的領導，具有現實的緊迫性和客觀的必要性。

     一、黨對政法工作領導的重要意義

    黨委政法委是黨領導和管理政法工作的綜合職能部門，肩負著領導、監督、協調、管理、指導、服務政法工作的職能。加強和改進黨對政法工作的領導是由我國的國體和政體決定的，體現了中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心的內在要求和必然選擇。當前，在全面建設小康社會的歷史時期，在構建社會主義和諧社會的歷史征程中，黨委政法委擔負著重要職責，任務十分艱巨。政法工作要切實擔負起維護社會政治穩定、社會治安安定、服務經濟發展、保障社會公平正義等重大急難險重任務，為社會主義現代化建設提供堅強的安全保障，必須始終堅持加強和改進黨對政法工作的領導，只有這樣才能不迷失方向，才能為深化改革、擴大開放、加快發展、保持穩定、構建社會主義和諧社會提供重要條件和保障。要實現黨對政法工作的領導，必須加強黨對政法工作的思想領導、政治領導、領導班子的領導和隊伍建設的領導，保證黨的理論、宗旨和方針政策在政法工作中不折不扣地得到有效貫徹落實。務必做到：一是堅持不移；二是適應時代要求，探索更有效更具體的體制和機制，切實解決好怎么領導的問題。

     二、新時期黨委政法委對政法工作領導的現狀、存在的問題及原因分析

     (一)目前現狀。

     1、機構設置和人員配備較為薄弱。從市縣（區）政法委的人員配備看，編制數量過少，工作人員專業性不強問題較為突出。有時連日常工作都難以應付，中心工作或有緊急任務時，不得不從政法部門抽調人員，維持正常工作運轉。

    2、政法委系統工作人員知識結構不太合理。政法委工作人員法學理論水平和業務工作能力落后于形勢和任務的要求，工作中會處于被動，甚至會存在外行領導內行的現象，使黨委政法委的執法監督工作顯得力量薄弱。

   3、政法委職能作用發揮得不夠充分，出現與新形勢新任務不相適應的問題，尤其是一些基層政法委中，由于領導體制不規范，中央反復強調的“黨委政法委協助黨委和組織部門考察、管理干部”的職責遲遲得不到落實。

    （二）存在問題。

     1、忽視黨委政法委的重要性。 部分司法人員認為司法工作是相對獨立的工作系統，具有一定的專業性和特殊性，因此容易把自身工作定位成一個相對封閉的系統，認為只要能正確執行法律即為盡責，沒有必要過多地強調黨的領導。也有些同志認為，司法工作從事執行法律和法規的活動，與各類刑事和民事訴訟打交道，屬于中立位置進行自由裁量，不直接參與黨委和政府的經濟決策和其他具體建設活動，司法工作與黨的路線、方針和政策切入點不是很多，聯系不是很密切，因而執法活動只要不抵觸黨的領導即可，不必過多地圍繞在黨委領導下開展工作。還有些人認為司法工作主要應該堅持獨立行使偵查權、檢察權和審判權，堅持黨的領導對司法工作現實意義不大。

    2、過高評價司法獨立權的地位。隨著我國民主法治進程的推進，人們的法治觀念有了顯著提高，依法治國的能力也在不斷增強。在這樣一種社會發展背景下，部分執法者出現了過高估計和評價司法獨立權在國家權力中定位的傾向，過分強調司法機關獨立行使職權，錯誤地認為司法機關應該置身于一切行政機關、社會團體之上，司法權是高于一切的終極權力。

    3、把“領導”等同于“干涉”。實踐中有一種不正確的認識，履行司法權時一提到堅持黨的領導，部分司法人員即把“領導”和“干涉”聯系起來，把黨對司法工作的領導、監督、管理以及工作分配等視為黨對司法權的干涉，認為黨的領導是對司法工作獨立行使職權的干涉，妨礙了司法工作的獨立性，破壞了司法獨立原則，造成司法不公。

    4、照搬西方，脫離國情。 近年來隨著我國司法改革的推進，西方的法治觀念得到了廣泛的傳播和借鑒。于是在當前一談到黨對司法工作的領導權問題，總有人搬出西方法律制度的尺度來指責我國的司法制度，認為黨的領導破壞了司法工作獨立性，甚至使司法成為政治的附庸。我們應該看到我國的民族文化傳統、司法制度基礎、政權結構形式等與西方國家有顯著差異，二者不能類比，更不能隨意地拿西方國家的標準套用我國實際。況且西方國家實行三權分立的司法結構，司法權在國家權力結構中雖有獨立的位置，但這種獨立僅僅是相對的，而不是絕對的。

    （三）原因分析。

    存在以上認識誤區的原因是：一是部分部門和司法干警的政治意識淡漠。在司法實踐中，一方面經常性接觸社會陰暗面，片面的看待黨內腐敗問題，另一方面不切實際地接受西方所謂民主法治思想，致使少數司法人員的政治素質下降，理想信念動搖，未能正確樹立堅持黨的領導的政治思想理念。二是法治思想受到一定的侵蝕。近年來，我國進行了較快步伐的司法改革，也取得了一定的成績。但必須清醒認識到，一些不正確的法律思想還影響著司法改革的進程，有些方面過分注重制度建設而忽視了思想建設。許多改革措施注重形式上模仿，如控辨對抗，法官穿法袍，庭審敲法槌等，而忽視了法律思想的移植。在這種司法改革的大環境下，執法者常常忽視了民族的、傳統的、本土的特征，從而出現過高評價司法權的獨立性，也就出現了對黨的領導權的抵觸意識。三是不能正確處理好“領導”與“獨立”的關系。在司法實踐中，司法機關獨立辦案與堅持黨的領導問題常常出現沖突，有時過分強調黨的領導，把黨對司法工作的領導變成對具體辦案工作的領導，時時處處聽命于黨委，忽視司法程序和司法規則；有時過分強調司法權的獨立性，大局意識，服務意識不強，不能把司法權置于黨的大局工作中去考慮，以獨立行使司法權為由，實施與黨委、政府大局工作不一致的行為，有時甚至出現沖突現象。以上兩種極端化的傾向，都沒有處理好堅持黨的領導與獨立行使司法權的關系，也容易引發執法思想上的困惑或迷失。

     三、加強和改進黨對政法工作領導的幾點思考

    （一）強化黨委政法委對政法工作的政治、思想和組織領導。

    1、政治領導。一要提高黨對政法工作的宏觀決策能力，增強全局性部署的科學性、針對性、時效性。在具體措施上，一是加強前瞻性、全局性的工作調研，把握工作全局，掌握發展趨勢；二是有效地把調研成果轉化為黨對政法工作的政策和要求。二要實現有效統籌協調政法部門，充分發揮政法各部門的職能作用，就必須切實加強黨委政法委職能部門的建設，把黨委政法委建設成為黨委領導政法工作的“協調員”，整合政法部門力量的“調度員”，改革開放和經濟發展的“服務員”，人民群眾利益的“保衛員”，維穩的“指揮員”和“戰斗員”。三要在對執法司法人員進行專業知識教育培訓的同時，加強對他們的黨性教育，使他們掌握黨的路線方針政策，在思想上始終與黨中央保持一致，從而在工作中實現法治與政治的統一。

    2、思想領導。當前，司法領域的意識形態總體是健康的，但也存在一些問題，比如一些別有用心的人打著依法治國的幌子否定黨對政法工作的領導，打著司法改革的旗號否定社會主義司法制度，利用個案炒作詆毀政法機關和政法隊伍形象的等。因此，我們必須毫不動搖的堅持馬克思斯主義對政法工作的指導地位，用鄧小平理論和“三個代表”重要思想牢牢占領思想輿論陣地。把“三個代表”重要思想作為政法干部重要的理論培訓教材，開展經常性的政治教育活動，加強對政法部門的思想理論武裝。要重點加強政法宣傳陣地的建設與管理，加強對互聯網等新型媒體的監管，加強對敏感案件的輿論引導。要堅持正面宣傳為主，既要依法加大輿論監督力度，又要維護政法隊伍的整體形象和司法權威。

    3、組織領導。一是成立政法系統黨委或紀工委，切實加強政法各部門黨組織的建設。二是建立政法委管理政法部門干部的工作體制和工作機制，建立政法委管理干部的日?？疾?、年度考核、推薦備案等各項制度。形成政法委和政法部門領導干部由同級黨委和上級政法委雙向管理、以上級政法委管理為主，同級黨委管理為輔的干部管理工作機制。三是加大各級政法委機關與政法部門之間、各地政法干部之間的交流力度，使政法委機關人員熟悉政法部門的工作，政法部門的人員熟悉黨的路線方針政策，具有更寬闊的視野和更豐富的工作經驗。四是實行政法干警年度輪訓制，分期分批加強培訓，確保政法干部每年受培訓一次。

    （二）強化黨委政法委執法監督權威。

    統一政法部門執法思想的前提是堅持黨對政法工作的絕對領導。中央1999年6號文件進一步明確了黨委政法委是黨委領導和管理政法工作的具體職能部門，賦予了黨內執法監督較強的權威。統一執法思想，必須充分發揮黨委政法委的職能作用。要充分發揮黨委政法委的職能作用，各級黨委政法委應當承擔起從宏觀上統一組織領導政法工作的職責，重大問題報黨委決策。加強黨對政法工作的領導，要充分發揮政法委員會的議事職能，通過定期召開會議，聽取匯報，了解執法情況，分析存在問題，統一執法思想。加強執法監督工作，應從以下方面著手：一要切實加強對執法監督工作的領導，真正把這項工作擺上重要位置。一是定期研究部署執法監督工作，幫助解決工作中存在的困難和問題，努力為執法監督工作創造良好的條件；二是深入調查研究，了解掌握執法監督工作中存在的突出問題，分析原因，研究制定加強執法監督工作的辦法和措施。二要加強與有關部門的協調與配合，在發揮執法監督的整體效能上下功夫。積極主動地加強與有關部門的協調與配合，定期與有關部門交流工作情況和信息，共同分析執法活動中存在的問題，共同探索加強執法監督工作的方法和措施。三要適時組織開展專項檢查和專項治理，加強對個案的協調和監督，對有重大影響、群眾反映強烈的案件，要督促政法部門及時、依法公正處理，對有爭議的重大、疑難案件，要協調統一認識，維護法律權威。四要加強執法監督的制度化、規范化建設。要遵循法律效果和社會效果相統一的原則，協調、監督不代替辦案的原則，加強黨委政法委執法監督工作的規范化、制度化建設，把執法監督工作納入法制和規范的軌道。五要加強調研，充分地發揮黨委政法委執法監督的作用。堅持與時俱進，認真研究黨委政法委執法監督工作在新形勢下的內涵外延、地位作用、職責范圍、監督程序、工作方式、隊伍建設、制度保障等問題。研究黨委政法委的執法監督與人大監督、組織人事部門監督、紀檢監察部門監督、政法部門內部監督及社會輿論監督等各類監督的聯系和區別，把握黨委進行執法監督的特點和規律，增強監督效能，并通過黨委的執法監督，統一執法思想，形成政法工作的合力，增強打擊力度，提高服務經濟建設的水平。六要加強信訪工作。要按照新信訪條例的要求，進一步建立健全信訪工作制度，明確信訪工作的職責和任務，努力使信訪工作有章可循。加強對政法部門信訪工作的指導和協調，加強政法部門信訪工作的聯系、溝通。七要加強執法監督工作隊伍建設。按照管事與管人相結合的原則，積極與組織、人事部門多溝通、多聯系、多協商，對執法監督機構的負責人實行高配。建立健全執法監督工作機構，配齊配強工作人員?？h區一級政法委要設立執法監督機構，至少有一名專職執法監督工作人員。加強執法監督工作人員的業務培訓。有針對性地選派一批執法監督工作人員到司法實務工作部門進行鍛煉，提高執法監督工作人員法律實務能力和執法監督的水平。

    （三）司法機關要正確處理“司法獨立”和“黨的領導”的關系。    在依法治國方略下，黨的活動也必須嚴格按照憲法和法律進行，堅持黨的領導與司法權獨立根本上是一致的，二者并不矛盾，二者關系也完全能夠處理好。

    1、正確認識兩者之間的關系。黨對司法工作的領導是有限的領導，是政治、思想和組織上的領導，從本質上說，是司法機關依法獨立行使職權的有效保證。而司法獨立權也是有限的獨立，從權力制衡的角度講，是一種相對的獨立，是在具體辦案行使上的獨立。由此可見，黨的領導與司法權獨立之間的關系，并不是對立和平衡的，而是有先后和主次之分，二者可以相互兼容于國家司法全的實現過程中。 

    2、正確處理兩者之間的關系。首先要同時堅持黨的領導和司法獨立。同時堅持黨的領導和司法獨立，是處理黨的領導和司法獨立相互關系的基本態度，也是保證社會政治穩定、實現依法治國的必然要求。任何以司法獨立為理由否認黨的領導和以黨領導的絕對性否定司法權獨立性的想法都是錯誤的。其次準確把握黨對司法權的領導方式。十六大指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員作用，堅持依法行政，實施黨對國家和社會的領導”。因此，加強和改進黨對司法工作的領導，就必須準確把握黨對司法領導的方式，要將當對司法領導的重點放在對司法領域思想意識的引導上，放在對重大路線方針政策的制定上，放在對司法隊伍的人事管理上，放在對案件的監督和督辦上。第三正確把握司法權。司法部門堅持黨的領導并不是各項具體工作包括案件偵查，起訴、審理等訴訟的具體過程聽命于黨委部門，并不要求凡事請示匯報，亦步亦趨完全按黨的指示辦。我國實施依法治國方略，國家管理的一切事務必須依據憲法和法律進行，尤其是具體的辦案工作，更是必須嚴格按法律規定的程序和實體標準處理，不能沒有黨的指示裹足不前不敢放手工作。第四敢于抵制一些干涉和干擾，毋庸諱言，由于人員素質的個體差異性，黨對司法工作的領導過程中，不排除個別黨政部門工作人員甚至領導干部超越職權對司法工作擅自“指示”問題，有些人為某些利益可能已構成對正常工作的干涉。處理好堅持黨的領導與司法權獨立的關系，要正確認識此類問題，某些工作人員對司法工作的意見，并非處于組織程序，而僅僅是一種個人的“意思”，而不是黨的意見，更不是黨對司法工作的干涉，對這類問題要敢于抵制糾正，并積極向黨委報告，爭取黨委領導，不能讓這些個人干涉抵毀了黨的形象。

   （四）關于改進黨對政法工作的領導體制及加強黨委政法委建設。    新的形勢新的任務，對黨對政法工作的領導體制提出了新的更高的要求。黨對政法工作領導體制也必須隨著形勢的發展進一步探索完善。一是實行已被實踐證明了的行之有效的做法和經驗，在領導體制上有所創新，統一要求由同級黨委副書記兼任政法委書記，或者由黨委常委、常務行政副職兼任政法委書記，加強對政法部門的領導、協調、指導的力度；市級以上的政法委設立秘書長職務；將維護穩定工作辦公室與610辦公室分設。二是充分發揮政法委員會的決策、溝通、協調、督促落實的作用，形成例會制度和議事規則。定期召開政法委員會、治安形勢分析會和政法各部門工作匯報會，針對不同時期存在的突出問題，及時調整工作部署，加強督促檢查，不斷提高指導政法工的水平。三是加大力度，切實抓好政法委的自身建設，把政法委干部隊伍建設列入政法隊伍建設的重點。要根據中央和省委關于加強政法委建設的有關文件精神，按照能力強、業務熟、年輕化、復合型的標準選拔人才，配齊配強政法委領導班子和機關工作人員。對現有干部進行強化培訓，提高政治和業務素質，以適應新時期政法工作的需要。四是地縣政法委要主動做好黨委的參謀助手，經常向黨委匯報政法工作情況，特別是對一些重大問題要及時向黨委匯報，并提出合理意見，對黨委交辦的工作任務要不折不扣堅決按要求完成。根據新的形勢和任務的要求，及時制定班子建設的具體措施，協助地、縣委及組織部門管理好政法部門的領導班子和干部的任免，按干部管理權限，由組織部門會同上級政法委和同級政法委共同考察提出任免意見，按有關程序報批，使政法委更好地承擔協管政法部門領導和指導政法隊伍建設的職責。五是加強縣區政法委建設，解決編制、人員偏少，領導職數過多，機構不適應等問題；建立上級政法部門對縣區政法委的目標管理考核制度、工作報告制度、機關部門述職評議等制度。

    （五）切實把政法工作擺上各級黨委的重要議事日程。

    各級黨委要把政法工作放到改革發展穩定的大局中研究，放到加強黨的執政能力建設的高度考慮，放到服務第一要務中籌劃。樹立“穩定也是政績”的政績觀，把抓政法工作的情況作為檢驗各級黨委執政能力的重要標準。各級黨委尤其是黨委常委會要經常分析研究政法工作面臨的形勢，適時做出有針對性的工作部署，定期聽取政法部門匯報，及時掌握政法工作進展情況，認真研究解決政法工作中存在的重大問題。抓好政法隊伍建設，配齊配強政法部門領導班子，提高干警素質。按照中央司法體制改革方案要求，建立和完善政法經費保障制度，將政法部門經費列入縣以上財政預算，保證政法部門所需各項經費及時撥付。加大政法基礎設施和武裝建設投入，落實“從優待警”各項政策措施。

（六）各級政法委要適應新時期要求，明確思路，把握定位。

黨委政法委工作是黨的工作重要組成部分，既要充分認識、把握和體現部門的工作特點，又要緊緊圍繞發展這一治國興邦的第一要務，積極做好維護社會穩定這個第一責任。一要在工作思路上實行“三個轉變”。一是改變就穩定抓穩定的傳統思路，跳出穩定抓穩定，實現由消極穩定向積極穩定的轉變，二是改變就政法抓政法的傳統思路，跳出政法抓政法，實現由被動服務向主動服務的轉變，三是改變就部門抓部門的傳統思路，跳出部門抓部門，實現由單兵作戰向整體聯動的轉變。二要在工作職責上明確“五個定位”。一是黨委領導平安建設工作的“協調員”，二是整合政法部門力量的“調度員”，三是改革開放和經濟發展的“服務員”，四是人民群眾利益的“保衛員”，五是處理異常事件的“指揮員”和“戰斗員”，上為領導分憂，下為基層服務。