對“人地掛鉤”模式的思考

□ 王永宇

    一、“人地掛鉤”政策的提出

    前不久，國務院下發了《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》明確了中原經濟區建設的核心任務是“三化”協調發展。作為農業大省，如何在確保農業和糧食生產的大前提下，實現工業化、城鎮化的快速發展，成為河南建設中原經濟區必須要解決的問題。《指導意見》提出，允許河南省探索開展城鄉之間、地區之間“人地掛鉤”政策試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤，有效破解用地難題。

    二、對“人地掛鉤”政策內涵的理解

    “人地掛鉤”簡單地說就是“地隨人走”。人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就增加到哪里；人口從哪里遷出，哪里就相應要減少這些人所占用的建設用地面積。

    “人地掛鉤”政策是城鄉建設用地增減掛鉤制度的延伸和拓展。其政策理念是通過空間位置的置換，將建設用地挪到城鎮周邊，同時確保耕地面積總量不減少。

    “人地掛鉤”政策是一個微觀與宏觀相結合的概念。從微觀上講，“人”是指單個人或一些人；從宏觀上講，“人”是指群體人或“人口”。只有統籌規劃、總體控制、有序合理地利用人口遷移總量指標，才能真正實現“人地掛鉤”政策的初衷。

    “人地掛鉤”政策必須把維護廣大農民的權益放在首位。“人地掛鉤”政策要想順利推進，必須解決好農民轉化為城市人口后的安居、就業、發展、子女教育和社會保障等一系列問題，切實保護農民利益。同時，要建立農村耕地承包經營權流轉機制，切實推進農村耕地向規模化和集約經營方向發展。

    三、實施“人地掛鉤”所需的配套政策

    《指導意見》明確指出，允許河南省探索開展城鄉之間、地區之間“人地掛鉤”政策試點，可以先行先試。這就需要國家對中原經濟區建設放開政策限制，支持河南的 “人地掛鉤”試點。簡單說來就是要在土地政策上實現“三個突破”，建立“一個機制”。

    一要突破土地利用總體規劃城鎮中心城區建設用地規模的限制。實施“人地掛鉤”需要突破城鎮中心城區規劃建設用地規模的限制，以各地市實際的人口增加量預測、實際城鎮化率的增加量來修改土地利用總體規劃，制定當地的新增建設用地總規模和年度用地增量計劃。

    二要突破年度計劃指標的限制和周轉指標的限制。“人地掛鉤”指標應不受年度計劃限制，不受周轉指標限制，應根據規劃預測的人口增加量，按照用地規模標準由河南省國土資源廳直接下達年度增減掛鉤用地計劃，進行報批，進行考核。

    三要突破掛鉤指標只能在縣域內使用的限制。現有的城鄉建設用地增減掛鉤政策限制了掛鉤指標的使用范圍，這較大地限制了“人地掛鉤”政策的實施，形成了一些區位位置好、發展較快的城鎮需要建設用地指標，但缺少掛鉤后備資源，而一些經濟不發達、偏遠地區的掛鉤指標卻用不完，只能作為占補平衡指標便宜賣。因此，只有突破掛鉤指標使用范圍的限制，讓其在全市、全省或中原經濟區內流動，才能真正體現掛鉤指標的市場價值，實現以工促農、以城帶鄉，從而更好地保護農民的利益。

    四要建立農村宅基地退出機制。“人地掛鉤”政策的實施，必須以科學合理的農村宅基地退出機制為基礎，要明晰農村土地產權，完善宅基地確權登記發證和戶籍管理工作，切實保護農民的土地財產權益。

    四、對于“人地掛鉤”政策具體操作模式的探討

    “人地掛鉤”政策操作起來要做好以下三方面工作：

    一要處理好人口遷移的數量和方向問題。這需要搞清楚一個地區有多少人從農村遷移出來，遷移到哪里，外來流入的人口有多少，有多少是農村人口，有多少是城鎮戶口。這需要與統計、戶籍管理等部門密切合作，進行分析和預測。

    二要對人均用地標準、用地規模進行科學測算。目前，全國城市人口的人均建設用地是100平方米左右，農村人口的平均建設用地約為200平方米，我省各地的實際情況與國家的平均標準出入較大。標準多了執行起來就容易混亂，需要統一制定科學合理的標準。

    三要確保各類規劃相互銜接。落實“人地掛鉤”政策需要做到統籌規劃，把城市規劃、區域發展規劃與國土規劃和中原經濟區規劃相互銜接起來，并對各地的土地利用總體規劃進行修編，做到總體可控、時序可控、有序發展。

    在解決以上問題的基礎上，可以考慮以下兩種模式：

    “地隨人走”模式。先建立“人地掛鉤”信息管理平臺，運用現代化的管理手段，統計人口流動以及土地增減、功能變化、指標備案等情況，制定和完善獎補政策，進行舊村拆遷復墾，建立交易平臺，開展“人地掛鉤”指標交易，盤活農村土地資源。這種模式是指城鎮在吸納一個農村遷移人口或外來人口時，按照其所應當匹配的新增建設用地指標，同時把人口遷出地的農村集體建設用地復墾后，補充等量的耕地。該模式能夠比較精確地測算出一個城市一定時期內吸納了多少農村人口和外來人口，需要提供多少新增建設用地指標，并能明確城市增加人口來自哪里，需要為哪里進行拆遷復墾和補充耕地。但是，這種模式也有不足之處，它不能滿足當前我省加快中原經濟區建設的實際情況，無法滿足“三化”協調發展的迫切需要。

    “城市化率增長指標”模式。通過總體規劃中對未來城鎮化率的增長指標來測算每個地市的城鎮人口增加數量，再按照人均用地標準測算出農村建設用地減少和城鎮建設用地增加的規模，在此基礎上進行規劃、評估和修改，以城鄉建設用地增減掛鉤的形式分年度進行實施，年度掛鉤周轉指標根據各地“人地掛鉤”的規模來下達。各地城鎮建設用地增加和農村建設用地減少規模相差部分由“人地掛鉤”指標異地流轉來解決，從而保證在耕地不減少、建設用地不增加的前提下滿足用地需求。這種模式總體思路是以規劃為引導，以各級政府為主導，有明確的年度工作目標，能夠滿足建設用地的迫切需求，計算簡捷，便于操作，能夠實現“人地掛鉤”指標的跨區使用，有利于拆舊復墾工作的落實。

    五、幾點建議

    一要充分利用《指導意見》對中原經濟區建設的大力支持，以“人地掛鉤”政策研究為依據先行先試，便于向國家申請各級規劃的定期評估和修改，使規劃更好地服務中原經濟區建設。

    二要以中原經濟區建設和社會主義新型農村社區建設為契機，進一步深入研究中原經濟區發展中的“三農”問題和用地保障機制，制定城鄉統籌、城鄉一體化發展的總體目標和發展思路，或在一定區域內按照各地不同發展階段和發展程度允許多種發展模式共存共生的差別化用地保障政策。

    三要在城鄉建設用地增減掛鉤的基礎上，進一步完善“人地掛鉤”的運行機制、管理模式和目標考核體系，以“人地掛鉤”政策為手段，保障省域、市域城鎮化、工業化以及新農村建設用地。                （作者系市國土資源局黨組成員、副局長）