三問(wèn)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革

趙新武

    為穩(wěn)步分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，2008年全國(guó)兩會(huì)之后，國(guó)務(wù)院就確定廣東省、山西省、浙江省和上海市、重慶市為改革試點(diǎn)省、市。2011年3月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見。隨后，中央又相繼出臺(tái)了9個(gè)配套文件。2012年3月，在第十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，溫家寶總理將分類推進(jìn)事業(yè)單位改革作為政府工作報(bào)告內(nèi)容。針對(duì)事業(yè)單位分類改革，到底為什么改革、改什么、怎么改成了人們議論的熱點(diǎn)和關(guān)注的焦點(diǎn)。

    一問(wèn)：為啥改

    事業(yè)單位是我國(guó)特有的一種社會(huì)組織，在社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著形勢(shì)和任務(wù)的變化，事業(yè)單位存在著一些自身難以解決的問(wèn)題和矛盾，已到了非改不可的地步。

    事業(yè)單位改革是事業(yè)單位回歸公益性機(jī)構(gòu)的客觀要求。事業(yè)單位是國(guó)家為了公益目的而設(shè)置的社會(huì)組織。但是，由于我國(guó)在事業(yè)單位設(shè)置方面缺乏法律約束，人治色彩較嚴(yán)重，設(shè)置隨意性大，致使一些政府部門將行政職能劃出，作為成立事業(yè)單位的依據(jù)，或?qū)⒁恍┥a(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位也納入事業(yè)單位的范疇，使事業(yè)單位的性質(zhì)發(fā)生了變化，偏離了公益的目的。另外，多數(shù)事業(yè)單位分屬于政府各部門，主管部門把事業(yè)單位當(dāng)做自己的“附屬物”，人、財(cái)、物都集中在主管部門手中，事業(yè)單位與主管部門成了名副其實(shí)的“婆媳”關(guān)系。長(zhǎng)此以往，事業(yè)單位形成了依賴性，遇到困難就找政府、找主管部門，等、靠、要思想嚴(yán)重，缺乏自我發(fā)展的能力和動(dòng)力，嚴(yán)重制約著事業(yè)單位公益性能的發(fā)揮。從另一個(gè)角度來(lái)講，由于一些部門缺乏一盤棋意識(shí)，致使諸如培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、信息中心等同一性質(zhì)的非公益性機(jī)構(gòu)也作為事業(yè)單位，在同一區(qū)域的不同行業(yè)重復(fù)設(shè)置，大量人、財(cái)、物白白浪費(fèi)。這次改革，就是逐步解決一些事業(yè)單位功能定位不清、政事不分、政企不分等問(wèn)題，把事業(yè)單位回歸到提供公益服務(wù)的軌道上來(lái)。

    事業(yè)單位改革是人民群眾公共服務(wù)增長(zhǎng)的客觀需求。改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)都有了較大的發(fā)展。但是，隨著物質(zhì)生活的不斷提高，人民群眾對(duì)生活質(zhì)量的要求越來(lái)越高，尤其近年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的輝煌成就，已步入由中等收入國(guó)家向中等發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的重要階段，社會(huì)公共服務(wù)需求猛增。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，就是要把保障和改善民生作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過(guò)改革，逐步解決公益服務(wù)供給總量不充足、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平不高等問(wèn)題，更好地為人民群眾提供各類基本保障，推動(dòng)社會(huì)健康和諧發(fā)展。

    事業(yè)單位改革是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀需要。事業(yè)單位是政府履行職能的重要支撐，是政府提供公共服務(wù)的重要載體，事業(yè)單位改革與政府職能轉(zhuǎn)變相互交織、相輔相成。近年來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革已把轉(zhuǎn)變政府職能作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，但并沒(méi)有同步推進(jìn)事業(yè)單位改革。雖然各地也在分行業(yè)逐步推進(jìn)事業(yè)單位改革，并且取得了進(jìn)展和成效，但與行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革相比，事業(yè)單位改革還相對(duì)滯后，事業(yè)單位管理和運(yùn)行中存在的許多深層次矛盾和問(wèn)題并沒(méi)有及時(shí)、有效地加以解決，直接影響著政府職能的轉(zhuǎn)變。這次改革，就是要進(jìn)一步理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系，把政府該管的事管住管好，把政府不該管、管不了、管不好的事情交給事業(yè)單位，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性質(zhì)。

    二問(wèn)：改什么

    分類推進(jìn)事業(yè)單位改革根本方向是推動(dòng)公益事業(yè)單位又好又快發(fā)展，目的是更加有效地提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，絕不是簡(jiǎn)單地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，更不是為了“甩包袱”。

    分類改革事業(yè)單位機(jī)構(gòu)。在事業(yè)單位序列中除公益服務(wù)機(jī)構(gòu)外，有的單位主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能；有的單位從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，享受事業(yè)單位待遇。這次改革，就是要按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。按照政事分開、政企分開的改革總體要求，改革要“甩掉兩頭、留下中間(中堅(jiān))”。具體說(shuō)來(lái)，就是取消主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政事分開；取消主要承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)，促進(jìn)政企分開；保留主要承擔(dān)公益服務(wù)的事業(yè)單位，通過(guò)加大政策扶持力度，提高服務(wù)能力，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

    穩(wěn)步改革事業(yè)單位與政府的關(guān)系。目前，事業(yè)單位是按地域、按行業(yè)設(shè)置，主管部門對(duì)事業(yè)單位統(tǒng)得過(guò)死、管得過(guò)多，有的甚至將事業(yè)單位作為機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)待，絕大多數(shù)事業(yè)單位失去獨(dú)立法人地位。這次改革，就是要按照政事分開的思路，進(jìn)一步理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，明確事業(yè)單位的法人地位，解除政府主管部門與事業(yè)單位的“婆媳關(guān)系”，真正減少主管部門對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化政府主管部門管政策法規(guī)、管行業(yè)規(guī)劃、管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)。要逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，嚴(yán)格按照事業(yè)單位的規(guī)模大小、技術(shù)力量、技術(shù)水平、服務(wù)能力等指標(biāo)，劃分事業(yè)單位類別，分類制定激勵(lì)措施，分別進(jìn)行管理，從而激發(fā)事業(yè)單位內(nèi)部動(dòng)力和活力，增強(qiáng)事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性和主動(dòng)性。

    逐步改革事業(yè)單位管理模式。改革事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制是事業(yè)單位分類改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。要按照不同行業(yè)、不同類別事業(yè)單位的特性，參照現(xiàn)代企業(yè)管理模式，逐步建立適應(yīng)事業(yè)單位健康發(fā)展和規(guī)范管理的法人治理結(jié)構(gòu)，改革以往事業(yè)單位套用行政機(jī)關(guān)管理的模式和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)克服家長(zhǎng)制管理弊端，激發(fā)事業(yè)單位生機(jī)。要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，探索建立事業(yè)單位理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，不搞一刀切。通過(guò)改革，優(yōu)化事業(yè)單位外部環(huán)境，切斷主管部門與事業(yè)單位的利益鏈條，保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行，把事業(yè)單位的主要精力集中到為政府排憂解難、為群眾服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)上來(lái)。

    逐漸改革事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供給方式。一直以來(lái)，一些事業(yè)單位的大部分經(jīng)費(fèi)用于養(yǎng)人，少數(shù)單位甚至全部經(jīng)費(fèi)用于養(yǎng)人，無(wú)錢辦事業(yè)。經(jīng)費(fèi)開支不合理、使用效益不高的問(wèn)題比較突出。這次改革，就是要打破過(guò)去那種建機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人員、辦事業(yè)的方式，按照管辦分離、管養(yǎng)分離的路子，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)，樹立“以事定費(fèi)”，“以費(fèi)養(yǎng)事”的理念，采用政府保障、項(xiàng)目撥付、購(gòu)買服務(wù)等方式支持公共事業(yè)，達(dá)到政府購(gòu)買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人或少養(yǎng)人的目的，把有限的資金用在刀刃上，保障財(cái)政資源公平合理配置和財(cái)政資金使用效益的最大化。

    三問(wèn)：怎樣改

    事業(yè)單位改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，涉及人員多，涉及面廣，面臨的問(wèn)題復(fù)雜，必須圍繞改革的總體目標(biāo)，分級(jí)組織，梯次推進(jìn)，分步實(shí)施。

    加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)改革。事業(yè)單位改革是權(quán)力和利益的再調(diào)整、再分配，牽一發(fā)而動(dòng)全身，既涉及千千萬(wàn)萬(wàn)事業(yè)單位人員的利益，又涉及各級(jí)各部門的利益，改革中遇到的阻力和困難可想而知。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革的重視程度對(duì)改革能否成功至關(guān)重要。因此，各級(jí)各部門要建立由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，把改革列入長(zhǎng)期議事日程，定期聽取情況匯報(bào)，及時(shí)解決改革中遇到的疑難問(wèn)題，要深入改革前沿陣地，掌握實(shí)情，確保改革不偏離方向。

    清理規(guī)范機(jī)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)改革。長(zhǎng)期以來(lái)，在事業(yè)單位管理過(guò)程中，對(duì)于機(jī)構(gòu)，往往是只建不撤；對(duì)于編制，往往是只增不減，致使一些職能弱化或完全消失的單位長(zhǎng)期大量存在。事業(yè)單位分類是改革的前提，改革是分類的目的。因此，在進(jìn)行事業(yè)單位分類之前，要組織人員進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，徹底摸清事業(yè)單位職責(zé)、機(jī)構(gòu)編制、工作運(yùn)行狀況等基本情況，撤銷那些長(zhǎng)期不進(jìn)人的“空殼”機(jī)構(gòu)，整合職責(zé)弱化的機(jī)構(gòu)。在清理規(guī)范的基本上，嚴(yán)格按照事業(yè)單位職責(zé)準(zhǔn)確確定事業(yè)單位類別。事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，不可能一蹴而就。因此，在改革過(guò)程中不要急于求成，而應(yīng)采取試點(diǎn)先行、逐步擴(kuò)展、全面推開的方法，在試點(diǎn)中檢驗(yàn)改革措施的可行性，及時(shí)修改改革政策措施，為改革摸索經(jīng)驗(yàn)，然后再逐步推進(jìn)，全面展開。這樣，既可避免全面推進(jìn)后，因事業(yè)單位的差異而出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，又可以讓事業(yè)單位人員在心理上有個(gè)逐漸適應(yīng)的過(guò)程，減輕改革震動(dòng)，維護(hù)大局穩(wěn)定。

    制定配套文件，提供政策支撐。制定改革政策是保障改革順利進(jìn)行、鞏固改革成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。事業(yè)單位改革是對(duì)其自身的一次徹底性革命，不但涉及事業(yè)單位的職責(zé)調(diào)整、類別劃分，而且涉及機(jī)構(gòu)編制管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理、財(cái)政保障和國(guó)有資產(chǎn)管理等一系列問(wèn)題。中央在總結(jié)廣東等試點(diǎn)省、市改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了有關(guān)事業(yè)單位改革的配套文件。但是，由于我國(guó)地域廣大，各地情況千差萬(wàn)別，即使在同一地區(qū)，由于事業(yè)單位分屬不同的行業(yè)、不同的部門，在規(guī)模、業(yè)務(wù)等方面差別較大，中央的配套文件也不可能面面俱到。因此，各地要深刻領(lǐng)會(huì)中央配套文件的精神實(shí)質(zhì)，在保證改革方針政策不變的情況下，結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際，將中央改革政策進(jìn)一步具體化，使改革政策措施更加切合實(shí)際，更具可操作性；讓改革政策、措施環(huán)環(huán)相扣，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接；保證改革政策的系統(tǒng)性、連續(xù)性、完整性，為穩(wěn)步分類推進(jìn)事業(yè)單位改革提供政策支撐和保障。

    （作者單位：駐馬店市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室）