發達國家城市新區建設的歷史經驗

劉文超

城市新區建設，也稱新城建設，起源于英國，興起于發達資本主義國家。18~19世紀，工業革命像一把雙刃劍，在令人類的生產生活面貌煥然一新的同時，也將許多陌生棘手的問題和現象擺在了人們面前：快速城市化帶來人口的爆發性增長、城市的急劇性膨脹、住房的結構性擁擠、設施的嚴重性缺乏、生態的持續性惡化，這些“城市病”成為當時社會關注的焦點和政府的迫切任務。基于這樣的歷史背景，1898年英國城市規劃師埃比尼澤·霍華德提出了建設新城的思想，第一次打破了城市與農村在空間形態上截然對立的觀念，創造了一種沒有大工業喧鬧、人口規模不大、低層、低密度接近大自然的“田園城市”。

第二次世界大戰以后，新城建設運動有了巨大進展。英國政府開始建設第一座新城斯蒂文乃奇，這項頗具開創性和奠基性的建設取得了成功。很快，英國新城建設的經驗就在世界范圍內傳播開來，法國、美國、瑞典、日本等國家的新城建設迅速展開，各發達國家紛紛開始嘗試通過建立新城，為城市人口和產業發展提供必要的空間，以維持其增長的持續性。自此，新城建設成為城市空間從單中心都市區向多中心都市圈以及大城市連綿帶擴展的重要手段，新城建設的旋風開始席卷整個世界。目前，發達國家城市新區建設已經進行了近一個世紀的時間，大規模的建設基本結束。他們在城市新區建設過程中積累了許多成功經驗，有助于幫助我們把握城市新區建設的方向，值得我們認真研究借鑒；他們所經受的挫折和教訓，有助于幫助我們少走彎路，也值得我們思考和警惕。

一、注重功能定位，具有明確的建設目標

發達國家的城市新區建設，是適應城市郊區化發展客觀規律的必然選擇，也是為了促進城市空間結構協調和功能配置合理化的政府行為。因此，每一座新城的規劃建設，政府都有明確的功能定位和建設目標，對整個新城的規劃、建設和管理發揮總體性指導作用。一般來說，城市新區建設的主要目標是疏散中心城區高密度人口和人流、提高市民生活質量、實現產業轉移等，使其成為新的經濟增長點或者成為振興經濟的復興地，但這些目標在不同地區也會有差異。英國大多數新城的建設目的是從倫敦、伯明翰、曼徹斯特、利物浦等大都市區疏解人口，以創造良好的居住環境；還有一些新城，如倫敦艾克利夫、彼得利、昆布蘭、科比等，主要是為了促進區域經濟發展。發達國家在明確新城建設目標的同時，還比較注重新城的功能定位，以便發揮其獨特功能，保持自身特色，避免在城市化大潮中造成“千城一面”的景象。日本在東京大都市圈內開展的“展都型首都機能再配置”計劃，對規劃中的新城都作了明確的主導功能定位，如多摩新城為大學、商業職能，千葉市為國際空港、港灣和工業集聚，茨城為科學城等。由于日本的每一座新城都有比較明確的主導功能定位，這也使整個東京都市圈獲得了平衡、健康、持續發展。

二、注重區域統籌，具有前瞻的發展規劃

為了有效解決城市問題，發達國家注重統籌城市新區與中心城區之間的內在關系，從整個市區的角度出發，把制定具有區域指導作用的區域規劃作為建設城市新區的前提和基礎。在這種區域性規劃中，按照整體性、有序性原則，將城市新區作為整個大都市區的有機組成部分，明確各自職能，分擔城市中心區部分功能，能夠促進高度密集的單極化城市結構轉變為更大區域范圍的多核心空間結構，實現大都市區經濟的空間平衡與協調發展。這一特點在巴黎、東京等城市的新城建設中表現得較為典型。巴黎區域規劃一方面從大視野出發，讓工業和人口從向巴黎過度聚集轉向分散發展；另一方面，在巴黎郊區建設9個副中心區，沿塞納河兩側平行軸線建設5個新城，以減輕巴黎城市中心區域人口、交通和環境等方面的壓力。日本東京在區域規劃指導下，其新城與現有建成區之間保持著緊密聯系，始終是城市空間的組成部分。前瞻的發展規劃一定程度上也決定著城市的未來。美國東海岸中部的馬里蘭州被譽為世界“生物之都”，它的成功就在于前瞻的發展規劃。經濟轉型之初，馬里蘭州在充分分析論證的基礎上，制定了一部生物技術產業發展及科技發展戰略規劃，明智而理性地選擇了打造“生物科技王國”的戰略定位，這一定位也奠定了馬里蘭州今天“生物之都”的地位，一部規劃造就了一個生命科學王國。

      三、注重適度開發，具有科學的建設理念

     任何一個系統的承載能力都是有限的，一個城市也不例外，超過了資源環境的承載能力，必將導致一系列城市問題的出現。因此，在規劃建設城市新區時要正確把握開發規模適度的問題，實行可持續發展意義上的開發，不以犧牲后人的利益為代價來謀求發展。發展同時兼顧后人的利益，強調歷史遺產的傳承、對資源的合理利用、對環境的保護。不僅要重視自然環境和生態環境，還要重視社會環境、人文環境、歷史環境，追求人、自然、社會三者之間的協調與平衡。發達國家城市新區建設經驗表明，開發建設城市新區規模要適度，正確評估自身實際條件和需求，綜合平衡考慮市政公用設施、公共服務設施、交通設施、生態綠化等配套的個體經濟效益最佳和整體經濟效益最佳。城市新區的建設數量也要謹慎確定，以避免新城群體可能會對內城經濟造成沖擊，引發更多、更深層次、更難治愈的內城問題。如英國倫敦1971年至1977年人口減少了50萬，新城的成功建設與發展，對中心城市的發展造成一定損失。

四、注重政策支持，具有多元化的開發保障

政府的行為對城市新區建設成敗具有決定性作用。為推動城市新區建設順利實施，一些發達國家制定了相關法律條文和配套政策，在土地征用、財政稅收、住房建設、吸引人員入住等方面給予政策支持。城市新區建設是一項需要巨額資金、有序協調推進的綜合性社會系統工程，能否籌集足夠的資金和正確選擇有效的開發模式是城市新區建設成敗的關鍵。為此，發達國家通過建立多元化的開發模式和融資渠道來保障城市新區建設快速推進。目前，從發達國家城市新區建設的資金籌集和開發模式來看，具有明顯的多元化特征，但不同國家之間有差異。從建設費用負擔來看，英國主要由中央政府全權負責，法國由中央政府承擔主要費用，日本是中央政府、地方政府和開發商多方籌資。可見，政府依然是建設費用的主要承擔者，但是為減輕政府負擔，發達國家城市新區建設也積極拓展民間投資渠道，鼓勵和吸引民間資本進入。如在倫敦密爾頓·凱恩斯的開發成本中，中央政府直接投資占49%，地方政府投資占21%，私人投資占30%。從有效開發模式來看，主要存在三種模式：以倫敦為代表的政府為主體、事業化運作的開發模式，以巴黎為代表的政府控股、商業化經營的開發模式，以東京為代表的私人開發商為主體、政府政策傾斜的開發模式。模式只是手段，民生才是根本。只有在尊重城市發展規律的基礎上，以滿足大眾的訴求為目的，才能建設宜居、宜業、怡人的和諧新區。

五、注重平衡發展，具有完善的城市功能

建設一座成熟的城市新區，需要按不同的建設時期和階段，逐步完善相關功能，提供綜合的城市服務，滿足城市多元化需求，努力實現自身結構平衡，以保持經濟社會持續發展。具體體現在六個方面：一是人口和就業崗位的平衡，即就業和商業以及其他服務方面與人口規模的平衡；二是居住分散化和就業崗位集中化的平衡，“有業無城”和“有城無業”的城市都不是健康的新城，健康、理想的新城要求職住平衡；三是提供廣泛的不同種類的就業、城市服務，使不同的社會、經濟群體與階層之間平衡；四是自身功能平衡，注重居住、就業、商業、購物、辦公、文化娛樂、公共設施等方面的平衡協調發展，滿足當地居民的多元化需求，促進當地社會經濟聚集發展；五是人與自然的生態平衡，發達國家大多數新城規劃都采用霍華德的“田園城市”理念，注重綠色公園、步行街、林蔭道、綠化帶等生態廊道的規劃建設，盡力塑造建筑與環境景觀、人與自然高度和諧的郊外田園風格；六是歷史文化與現代文化的平衡，西方國家的城市新區建設都非常珍視當地的歷史文化資源，精心保護和開發利用當地的傳統街坊、古建筑、古村落等，增強新城的歷史文化積淀和內涵價值，提高其特有的“吸引力”。法國巴黎的拉德芳斯總體設計別具匠心，不僅傳承了巴黎2000多年的歷史，還體現了現代和未來城區的多功能設計思想。美國里斯頓新城把為居民打造一座“一生之城”作為建設理念，以良好的自然環境、高質量的生活環境、完備的基礎設施、便利的快速交通及綜合化的城市功能，成為西方新城平衡建設的典范。（作者單位：市發改委、市新區指揮部辦公室）