探索建立中國特色的不動產登記制度

□ 王永宇

    不動產統一登記是國土資源管理的一項新職能，建立實施以土地為核心的不動產登記制度是中國產權管理體制機制的重大改革。據悉，今年我國將出臺不動產統一登記條例，為全面開展不動產統一登記提供法規依據。國土資源部及有關部門將建立統一登記信息平臺，制定統一登記簿證，并逐步以全國土地登記信息動態監管查詢系統為基礎，整合推進不動產統一登記信息管理基礎平臺和查詢服務系統建設，推進信息共享。

    一、我國不動產登記現狀

    在我國，根據不動產性質的不同，其不動產物權的登記主辦機關也不同，這種登記多頭負責情況是因為我國登記制度是與行政管理部門的設置和職權結合在一起的，如土地由土地管理部門管理，土地使用權登記也在土地管理部門進行；房屋由城建部門管理，產權登記也在該部門進行；森林由林業部門管理，林權登記也由此部門負責；草地由草原管理部門管理并負責草地權益的登記；海域由海洋管理部門進行管理并負責登記各項海洋權益。總之，我國在不動產登記上實行的“多頭執政”不僅造成了當事人登記查詢上的困難、難以發揮不動產登記公示的作用，而且當兩個或者兩個以上的登記機關權力交叉重合時，不但會損害當事人的正當利益，而且會擾亂正常的法律秩序。因此，建立統一的不動產登記機關來統一不動產登記內容已成必然趨勢。

    我國現行有關不動產登記散見在《土地管理法》、《擔保法》等法規規章中，《土地登記辦法》等具體登記規則屬部門規章，法律效力極為有限。因此，筆者認為，我國應制定一部統一的《不動產登記法》。

    二、完善我國不動產登記的對策

    根據我國的具體國情，建立統一的登記機關應確定不動產登記的性質。筆者認為，在我國登記職能由專門機構（不動產登記管理局）行使具有一定的合理性，統一登記機關、統一登記效力可以改變“多頭執政”的現狀，從而提高登記效率和登記效果。

    （一）建立具有中國特色的預告登記制度

    預告登記制度是指在當事人所期待的不動產物權變動所需要的條件缺乏或者尚未成就時，也就是說權利取得人只對未來取得物權享有請求權時，法律為保護這一請求權而為其進行的登記。預告登記具有典型的物權效力，經登記后的不動產請求權，產生保全順位、保全權利、破產保護等對抗第三人的物權效力。

    預告登記將物權法理論和債權法理論結合起來，賦予債權請求權以物權的排他效力，有利于不動產交易當中各方利益的平衡。筆者認為，我國應將預告登記的范圍擴大至關于不動產權利的轉移、內容或次序的變更、消滅等不動產請求權上，賦予預告登記以物權的效力。

    （二）建立統一的不動產產籍變更登記檔案制度

    第一，建立國家、省、市、縣區、鄉統一的登記平臺。對不動產的產籍變更要建立國家、省、市、縣區、鄉統一登記平臺，做好不動產的轉讓、變更、他項權利等的登記、核實、確權和發證工作及不動產滅失、土地使用權年限屆滿、他項權利終止等的注銷工作。

    第二，建立全國統一的不動產產籍數據庫。要像現行健全的人口身份、戶籍管理制度一樣，建立全國統一的不動產數據庫，數據庫信息包含不動產的權屬、坐落、位置、面積、房地權界、房屋建筑面積、結構、層數、建筑時間、權源、用途、有無設定他項權利等基本情況，便于摸清、排查、掌握全國不動產現狀，維持不動產市場的良好秩序。

    第三，建立檔案的安全管理制度。一是確保國家安全。對于國有土地、海域、山地、林地、草地等不動產的確權登記關系著國家主權，維系著國家安全，要依據登記內容不同劃分為不同的保密級別，防止國家機密泄漏。二是確保公共安全。對于集體所有不動產的確權登記關乎集體、公共安全，公共財產檔案的泄漏會導致其權益面臨侵犯，要加強不動產檔案安全管理，確保公共安全。三是保障個人隱私信息安全。對個人不動產登記檔案也要加強管理，對非經司法、行政程序調查查看個人不動產登記檔案的要求應予以拒絕，確保個人隱私信息安全。

    （三）建立統一的不動產登記數據技術標準

    第一，做好不動產登記的測繪工作。不動產測繪是根據不動產產權管理的需要，應用測繪技術繪制出以權屬為核心、權屬的單元界址為基礎，以不動產及不動產所占用的平面位置、自然狀況、面積為重點的不動產圖。用于不動產權屬登記等管理的不動產圖須經不動產登記管理部門審核后方具有法律效力，審核后的不動產圖納入不動產檔案統一管理。不動產測繪應嚴格執行有關測量技術規范，比例尺確定應考慮不同的不動產確權登記、面積核算、調處糾紛所需精度要求。不動產的權屬關系、自然狀況發生變化時，應及時、準確地進行變更測量，使房地產圖和實際情況保持一致。

    第二，建立統一的國家地理信息公共服務平臺。國家地理信息公共服務平臺是以分布式地理空間框架數據庫為基礎，以網絡化地圖與地理信息服務為表現形式，以電子政務內、外網為依托，國家、省、市三級互聯互通，服務于政府管理和人民群眾生活的地理信息公共服務體系。平臺建立后，個人經申請可以在此平臺查詢自己的不動產權益登記情況，不動產的權屬、自然狀況等信息均可查詢，方便快捷。

    （四）建立登記的救濟和賠償制度

    為彌補我國登記賠償制度上的欠缺，第一，在登記的更正上可借鑒澳門地區的做法，對登記錯誤和遺漏的更正制定詳細的更正程序，對在登記中涉及第三人利益的，應征得第三人的同意或經過法院的裁判。第二，在登記賠償上可借鑒我國臺灣地區的經驗，對登記錯誤、遺漏或虛偽致損害的損害賠償責任構成條件作具體的規定，對因登記機關以及工作人員的重大過失或故意造成登記錯誤、不按規定的時間期限登記或無正當理由不予以登記的，登記機關應賠償由此給當事人造成損失的，登記機關可向有故意或重大過失的工作人員追償。

    筆者認為，我國不動產登記機關應對以下錯誤情況承擔責任：

    第一，登記機關有登記錯誤、遺漏和遺失登記資料的行為。對于此種情況，有人認為應當有重大過失時承擔責任，如果是因為一般的甚至輕微的過失而發生登記錯誤，不應讓登記機關承擔責任。但是，登記機關一般的或輕微的過錯也并不代表其造成的損害后果就一定很小。因此，筆者認為，登記機關承擔責任與否應看其是否有過錯及其過錯是否給當事人造成損失，而不能以過錯大小來區分。

    第二，違背登記程序主要包括不公告或違背公告期限、無正當理由拖延登記時間、無故拒絕有關當事人的正當查詢登記請求、拒絕變更或更正登記等。建立統一登記程序的目的在于保證登記的過程能夠順利完成，由于登記機關的過錯而沒有按登記程序的要求完成登記手續給當事人造成損害的應當賠償。

    第三，登記官員與他人相互勾結、惡意串通，造成當事人損害的，依法律相關規定應首先由登記機關對自己工作人員的故意侵權行為承擔責任。

    第四，如果登記機關由于外來干涉而進行了錯誤登記，仍然應當理解為登記機關的過錯。對于這類過錯，為了及時救濟，登記機關應先行承擔責任，然后再由登記機關系統內部平衡各自的責任。

                  （作者系市國土資源局黨組成員、調研員）