城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制約因素及對策

□ 楊安民

 習近平同志指出，改革開放以來，我國農村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變， 城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉。要從根本上解決這些問題，必須推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因此，選擇此問題研究對于破解“三農” 難題、促進三化同步協(xié)調發(fā)展、順利實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提出的背景及含義

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國生產力和城市化水平發(fā)展到一定程度的必然選擇，是針對城市與鄉(xiāng)村之間本來存在的內在聯(lián)系被人為地割裂，從而影響其經濟、社會協(xié)調發(fā)展的現(xiàn)實所提出的，它主要體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的經濟聯(lián)系和社會進步的必然要求。回顧歷史，新中國成立后，由于我國是一個落后的農業(yè)大國， 國家在制度安排上，制定了工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略，為使這一戰(zhàn)略順利實施，國家不得不采取了一套犧牲農業(yè)、農民和農村以支持工業(yè)及城市發(fā)展的戰(zhàn)略，其結果形成了城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。改革開放以來，雖然農村也有了很大發(fā)展，但不同地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展仍然存在著較大的差異。雖然城鄉(xiāng)經濟快速發(fā)展，人民生活不斷改善，我國農村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但是，城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變， 城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉。因此，要從根本上解決這些問題，必須推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。為此，黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”，胡錦濤同志提出了科學發(fā)展觀，并把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在五個統(tǒng)籌之首，十七大提出了“形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”的要求，十八大進一步把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提升到解決“三農”問題根本途徑的高度。黨的十八屆三中全會提出加快構建新型農業(yè)經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的改革舉措，就是要把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農村居民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過健全體制機制，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、產業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的實惠，使整個城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制約因素

改革開放以來，我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。但長期以來由于觀念、體制等方面的原因，我國形成了典型的城鄉(xiāng)二元結構，造成城鄉(xiāng)之間差距較大、發(fā)展不協(xié)調等問題。

第一，思想認識因素。長期以來，我國在城鄉(xiāng)關系上存在錯誤認識，主要表現(xiàn)為：一是“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農”觀念的不自覺論；二是以工促農、以城帶鄉(xiāng)的條件不成熟論；三是城鄉(xiāng)一體化的自然主義論。只有破除這些錯誤認識，才能為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定思想基礎。

第二，體制因素。改革開放以來，尤其是進入新世紀后，隨著市場經濟體制的建立與完善，政府對傳統(tǒng)的社會經濟管理體制不斷進行調整和改革，但從根本上看，城鄉(xiāng)二元結構還沒有根本改變，城鄉(xiāng)經濟社會的二元管理體制還沒有根本破除，還沒有建立起與已經變化了的社會經濟形勢相適應的新的管理體制，城鄉(xiāng)之間的舊體制作用的慣性依然制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第三，人口因素。減少農民數(shù)量、提升農民素質是解決“三農”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。但實際上，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，人口問題及其成因要復雜得多，解決起來難度也很大。在我國進入工業(yè)化中期以后，在西方發(fā)達國家同一歷史發(fā)展階段已經基本解決的農村剩余人口問題，仍將伴隨著我國今后的工業(yè)化進程并成為工業(yè)化進一步深化的瓶頸。因此，人口壓力將一直困擾著我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，嚴重制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國勞動力資源雖然豐富，但由于其主要構成是農村的剩余勞動力，沒有受過良好的教育，熟練勞動力嚴重缺乏，這在一定程度上加劇了人口問題的嚴重性。

第四，資金因素。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農村經濟增長，必須解決農村基礎設施差、社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后的問題。要解決這些問題就需要大量資金，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及村集體和村民集資是遠遠不夠的，這就嚴重制約了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。另外，農業(yè)的短板效應也制約著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。農業(yè)在三次產業(yè)中的基礎地位沒有變，但由于其在三次產業(yè)中僅占10％的份額，又是一個弱質低效產業(yè)，還處在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變階段，這種狀況大大制約城鄉(xiāng)一體化進程。

三、加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程的對策

第一， 思想上牢固樹立城鄉(xiāng)一體化的科學發(fā)展理念。一要改變長期存在的“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農、重市民輕農民”的傳統(tǒng)觀念。二要把握“農業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略事業(yè)”的核心思想。三要積極調整國民收入分配格局，適度提高財政支持，補貼農業(yè)和農村發(fā)展水平。四要認識到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是貫徹落實科學發(fā)展觀的內在要求。

第二，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作機構。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，渉及多個領域的相關部門，這些部門只有各司其職、協(xié)調運行，才能使城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作順利實施。因此，建立相應的工作機構是必需的，其職能應是協(xié)調督促相關部門具體落實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各項方針政策，從而使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有組織保障。

第三，全面深化相關體制改革。一是改革戶籍制度，構建城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。通過戶籍制度改革，逐步建立按居住地劃分農村人口和城鎮(zhèn)人口、按職業(yè)劃分農業(yè)人口和非農業(yè)人口、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍登記管理制度，同時取消戶口附加條件，剝離與戶籍制度掛鉤的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享有同等的國民待遇。二是改革農村集體產權制度、土地產權及征用制度。在農村集體經濟組織中，農民的土地財產權利極易受到不法侵害，為確保這一組織中農民成員的權益，必須加快農村宅基地、家庭承包地、集體建設用地等確權登記頒證工作，明晰各類權屬。 三是改革農村金融體制和公共財政體制，為支農、強農、惠農提供資金來源，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供財力支撐。

第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的作用。一要科學合理布局城鄉(xiāng)發(fā)展空間。二要加快實施綜合連片開發(fā)，增強城市功能區(qū)輻射帶動能力。三要有計劃有步驟地推進新農村建設，尤其要推進新型農村社區(qū)建設。

第五，推進新型城鎮(zhèn)化建設，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮引領作用。走新型城鎮(zhèn)化道路可以促進城鄉(xiāng)均衡同步協(xié)調發(fā)展，可以進一步優(yōu)化經濟結構，可以進一步釋放農村生產力，為轉移農村富余勞動力提供載體。

第六，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化建設，助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農業(yè)現(xiàn)代化不僅是消除城鄉(xiāng)差別的前提，還是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會平等的基礎；農業(yè)現(xiàn)代化不僅是增加農民收入的重要途徑，還是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑。（作者系市委黨校副教授）