追問(wèn)社保基金條例四大“留白”

　　自國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)近兩個(gè)月后，《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）終于露出了廬山真面目。至此，1.5萬(wàn)億余元的社會(huì)保障基金的投資范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容從立法的角度被確定了下來(lái)。然而，北京商報(bào)記者第一時(shí)間與多位業(yè)界專(zhuān)家一起，將《條例》原文與此前社會(huì)上各種相關(guān)傳言以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)表態(tài)進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，這份姍姍來(lái)遲的文件中，對(duì)于部分關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行了巧妙的政策“留白”，一方面為日后進(jìn)一步完善留下伏筆，一方面也為存在爭(zhēng)議的內(nèi)容留出討論的空間。

　　1.社保基金補(bǔ)充養(yǎng)老時(shí)機(jī)未定

　　長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)于社會(huì)保障基金還是相對(duì)陌生的，因?yàn)檫@筆基金并非個(gè)人、單位繳納形成，而是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成。在今年全國(guó)人大記者會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在回應(yīng)養(yǎng)老金發(fā)放是否困難的問(wèn)題時(shí)曾明確表示，全國(guó)社會(huì)保障基金儲(chǔ)備沒(méi)有動(dòng)用，這筆錢(qián)歸根到底是用做養(yǎng)老金發(fā)放的。

　　“本次《條例》最基本的內(nèi)容就是對(duì)社會(huì)保障基金的用途進(jìn)行了規(guī)定，即全國(guó)社會(huì)保障基金是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。”中國(guó)社科院世界社保研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)齊傳鈞表示，然而這一規(guī)則在《條例》中仍存在政策缺口，需要出臺(tái)細(xì)則配套實(shí)施，因?yàn)椤稐l例》中對(duì)到底所謂“人口老齡化高峰時(shí)期”到底如何量化；當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨何種情況時(shí)可以啟動(dòng)、使用全國(guó)社會(huì)保障基金；全國(guó)社會(huì)保障基金可以用做補(bǔ)充、調(diào)劑的規(guī)模、頻率等具體規(guī)則都未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

　　2.基金規(guī)模調(diào)整幅度未量化

　　昨日，國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人就《條例》熱點(diǎn)問(wèn)題答問(wèn)時(shí)表示，截至去年12月底，全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模已由設(shè)立時(shí)的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過(guò)同期年均通脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。“隨著全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)我國(guó)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充調(diào)劑作用也會(huì)增強(qiáng)。”該負(fù)責(zé)人表示。

　　“全國(guó)社會(huì)保障基金資金額度變化一直是有據(jù)可循的，在首筆財(cái)政撥款后的資金池?cái)U(kuò)容的來(lái)源除了投資運(yùn)營(yíng)收益外還包括財(cái)政撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)等。”有專(zhuān)家告訴北京商報(bào)記者，基金的“雪球”越滾越大，但這筆錢(qián)的規(guī)模應(yīng)該是什么樣的，此前并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。因此，在齊傳鈞看來(lái)，《條例》明確，“國(guó)家將根據(jù)人口老齡化趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，確定和調(diào)整全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模”的規(guī)定還是比較出人意料的。不過(guò)，齊傳鈞也表示，這項(xiàng)關(guān)乎社會(huì)保障基金池子容量的重要規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、內(nèi)容相對(duì)模糊，可見(jiàn)對(duì)于這項(xiàng)重要指標(biāo)仍需進(jìn)行進(jìn)一步討論，確定包括調(diào)整依據(jù)、幅度、來(lái)源等細(xì)節(jié)內(nèi)容。

　　3.國(guó)有資產(chǎn)如何劃撥

　　昨日出臺(tái)的《條例》中，一個(gè)近期常被與養(yǎng)老、社保基金相提并論的關(guān)鍵詞再次出現(xiàn)——國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)。實(shí)際上，“劃撥?chē)?guó)資充實(shí)社保基金”早在2004年10月就被寫(xiě)入了十六屆三中全會(huì)決定中。

　　之所以近幾年中央屢次提出劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉去年曾公開(kāi)解釋稱(chēng)，在“劃撥部分國(guó)資補(bǔ)充社保基金”的基礎(chǔ)上，我國(guó)才有條件適時(shí)降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，如果沒(méi)有劃撥補(bǔ)缺口就沒(méi)有條件降低。而國(guó)研中心原主任劉世錦也表示，現(xiàn)在，全國(guó)社會(huì)保障基金的相當(dāng)一部分資金是國(guó)有資本劃撥過(guò)去的，投資方向是根據(jù)服務(wù)于社保基金的性質(zhì)要求確定的，比較穩(wěn)健也比較靈活，國(guó)有資本通過(guò)這種途徑也達(dá)到了保值增值的目的。

　　“《條例》將劃撥?chē)?guó)有資本正式寫(xiě)入其中，說(shuō)明這已經(jīng)成為今后我國(guó)明晰的全國(guó)社會(huì)保障基金來(lái)源之一，也意味著這項(xiàng)政策將更多地進(jìn)入中央及地方政府議事日程，并盡快在各地全面推行。”齊傳鈞表示。而業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步認(rèn)為，可以預(yù)計(jì)的是，這一過(guò)程的具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)已為期不遠(yuǎn)。

　　4.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托方留余地

　　值得注意的是，多位業(yè)內(nèi)人士在梳理完《條例》后都提出，《條例》中最令人眼前一亮的是附則部分中明確規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)可以接受省級(jí)人民政府的委托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金；受托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。

　　“這項(xiàng)政策是此前我國(guó)出臺(tái)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資管理辦法》的延伸，將該辦法中受爭(zhēng)議較大的受托人問(wèn)題首次進(jìn)行了明確。”齊傳鈞表示，目前，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的委托人是各級(jí)省政府，懸而未決的是受托人到底花落誰(shuí)家，如果受托人不確定，原定今年內(nèi)計(jì)劃開(kāi)展的養(yǎng)老金入市投資就難實(shí)現(xiàn)，而根據(jù)《條例》各省可以把結(jié)余養(yǎng)老基金委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)。

　　齊傳鈞特別提出，關(guān)于受托人的規(guī)定，《條例》用了“可以”而非“惟一”，這意味著，未來(lái)受托人還有增加的可能，由于此前業(yè)界一直對(duì)全國(guó)社保基金理事會(huì)作為惟一受托人是否合理難達(dá)成一致，因此這項(xiàng)政策的“留白”即理順了投資體制。（北京商報(bào)記者 蔣夢(mèng)惟）