物權法起草者詳解土地使用權如何“自動續期”

    住宅的所有權是永久的，而屬于國家的土地使用權按照《中華人民共和國物權法》規定最多只有70年，到期了怎么辦？

    最近，在浙江省溫州市老城區，因為一批土地使用權期限僅20年的老房子陸續到期，使得2007年出臺的物權法中由一句“自動續期”模糊帶過的難題，到了必須解決的關口。

    早在幾年前，類似問題在山東省青島市、廣東省深圳市已經出現。

    4月20日晚，北京市國土資源局表示，北京市民暫時無需有過多擔心，關于住宅用地出讓，北京市按照國家相關規定，出讓年限為70年，目前最早出讓的住宅用地到使用年限屆滿還有40多年。

    4月20日，就住宅建設用地使用權期限屆滿續期問題，中國人民大學民商事法律科學研究中心和北京市消費者權益保護法學會共同主辦“住宅建設用地使用權期限屆滿續期法律問題研討會”，邀請參與過物權法——起草的全國人大常委會相關人士和法學者討論。

    設定土地使用權出讓年限，最早見于1990年國務院發布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱“暫行條例”）中明確提到，土地使用權出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業用地50年、商業旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。

    2007年10月1日開始實施的物權法——規定，住宅建設用地使用權期間屆滿的自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。

    物權法——起草者、全國人大常委會法工委原民法室主任姚紅介紹，物權法——規定“自動續期”是考慮到老百姓的利益，老百姓不用再去排隊辦手續，更加便民，也減輕了工作人員的負擔。至于使用年限到期后，續期要不要收費？她表示：“物權法——立法時也提出這個問題，但當時大部分房屋都沒有到期，所以大家認為這個問題要隨著經濟發展再解決，當時并沒有明確規定。”

    同樣作為物權法——制定的親歷者，全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀華解釋，所謂“自動”就是沒有任何條件和行為，“自動續期”指的是建設用地使用權到期，不附帶任何條件和行為進行續期。

    中國政法大學終身教授江平認為，“自動續期”一是說明期滿了以后，不能夠收回；二是不能夠再重新簽訂一個土地出讓合同；三是業主無需自己去申請。但是，“自動續期”沒有繳費怎么辦？江平提出，“自動續期”的含義就是沒有繳費的業主仍然有權居住，但是如果房屋要轉讓就要受到限制。因此，“自動續費”并不對業主民事權利造成影響，而是對民事流轉進行限制。

    對于“自動續期”并沒有明確有償還是無償的問題，江平稱：“在我看來，即使收費也應該是數額比較少的。”此外，江平認為，對物權法——的解釋迫在眉睫，但是只能由全國人大常委會解釋，不能由政府相關部門解釋，更不能由各地方政府解釋。

    北京航空航天大學法學院教授龍衛球表示，在現行的法律框架內，“自動續期”有4種解決方案。第一種，無需繳納土地使用費，期限是到房屋所有權終止為止，也就是到地上建筑物消失為止；第二種，需一次性繳納下一個期限的土地出讓金；第三種，繳費方式改成年金制，類似于稅制。第四種，無需繳費，回到類似1982年之前城市宅基地所有權的狀態，將城市住房用地重新私有化。

    但是，中國人民大學法學院教授張翔認為，如果“自動續期”的含義為自動并且是免費續期，這和所有權有什么區別？如果實際上就是私人所有，就會與憲法第十條“城市的土地屬于國家所有”發生沖突。因此，現在對于“自動續期”基本上沒有明確的答案，特別是得不出免費續期的結論。

    物權法——明確區分了“非住宅性建設用地”和“住宅性建設用地的續期”。中國人民大學民商事法律科學研究中心副研究員熊丙萬認為，前者是需要依據法律的特別規定來執行，而后者是“自動的”，無需申請和批準程序。

    此外，熊丙萬強調，一要區分住宅性建設用地和商業性建設用地，前者是保障公民基本生存和居住，只能收取與公共支出相對稱的必要費用，后者按照市場和商業邏輯運作，應收取相對較高的費用；二是要區分單套住宅性建設用地與多套住宅性建設用地，前者保障性功能明顯，只應收取用于政府提供公共產品的費用，后者具有商業和投資屬性，可通過交易稅或持有稅收取土地使用費；三是區分農村宅基地使用權與城市住宅性建設用地使用權，前者是沒有期限且免費，后者在期限上可以采取與前者相同的目標。他指出，無論是采用“續期+補交土地出讓金”的方式，還是“不續期+房地產稅”的模式，都應當保證房屋所有人對土地享有長期穩定的使用權。

    “物權法——立法時也了解到青島、深圳等地區部分住宅用地的使用年限是20年或者30年，而居住用地最高使用年限是70年。但是法律沒有明確規定要不要補全這一期間的土地出讓金，只強調了‘自動續期’。”扈紀華解釋：“如果要補的話，又是給“自動續期”加了條件，是在法律之外又畫蛇添足了。”

    北京航空航天大學法學院教授劉保玉認為，20年到期無償續期與70年無償續期同等對待的話是不公平的。“開發商如果買20年的使用權，住戶的房屋價格會比較便宜，但是如果不加區分一律按照無償續期來對待，對于房屋使用年限是70年的購買者不公平，后果也很嚴重，開發商取得土地使用權都不買70年的，只買最短期限的，關于土地使用權期限的規定就等于形同虛設。”劉保玉說。

    中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新表示，住宅建設用地使用權的最高期間是70年，約定20年以及沒有達到70年期間的，首先應當自動續期至70年，但是20年的期間屆滿自動續期的，業主應當補交20年與70年土地使用權期間的出讓金差價。對于具體出讓金差價如何計算，他指出，當時70年期間的出讓金價格是多少，20年或者其他期間的出讓金與其相比，差額是多少，就應當補交多少出讓金。在補交出讓金時，應當計算20年的銀行貸款利息，由業主負擔。

    中國政法大學終身教授應松年表示，如果要完善物權法——沒有作出明確規定的內容，必須通過重大決策程序。“第一要有公眾參與，必須尊重老百姓意見，第二要經過專家論證，第三要有風險評估，必須經過實際調查研究，之后還要有合法性審查，并且決策時應該集體討論”。（王亦君 吳洋 季嘉慧）