土地規劃調整并非為任性擴張松綁

 　 實施建設用地總量控制和減量化管理，嚴格控制特大城市用地規模，是新型城鎮化發展戰略的組成部分。保障新型城鎮化用地需求，就要合理統籌生產、生活、生態等各業各類用地，優先保障進城人員住房、教育、醫療等民生項目的發展用地

　　日前，國土資源部公布了《全國土地利用總體規劃綱要調整方案》，調減了北京、天津、上海等大城市的耕地保有量要求。有媒體說，此舉將給“特大型城市增加建設用地供給提供了想象”；還有人解讀說，大城市就應該持續減少耕地。筆者認為，對部分大城市耕地保有量要求的調減，和城市建設用地指標的增加與否，沒有必然關系。大城市應當也必須維持一定的耕地保有量，同時要遏制其建設用地擴張的沖動。這是我國實行的最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度的內在要求。

　　總體看，此次調整將全國耕地保有量要求從18.05億畝增加到18.65億畝，各省區市有不同幅度調整，主要農區的保有量要求有所增加。現行土地總體規劃是以2005年的土地利用情況為基數的，要求的目標時間是2020年。11年過去了，情況發生很大變化，人口在區域間出現顯著的流動。對耕地保有量要求的結構性調整，正是適應新型城鎮化發展的必然要求。調整既適應了區域發展不平衡的需要，也兼顧了各地資源稟賦的差異。

　　實施建設用地總量控制和減量化管理，嚴格控制特大城市用地規模，是新型城鎮化發展戰略的組成部分。與一些人的猜測相反，此次規劃調整的指導方針是，遏制建設用地過度擴張、防止大城市“攤大餅”式發展，城市土地利用要從增加增量轉為盤活存量。而劃定永久基本農田、特殊保護耕地，有助于穩定糧食產能；可以強化城市發展邊界約束，促進城鎮化健康發展；可以倒逼節約集約用地，緩解資源環境承載壓力。

　　毋庸諱言，目前一些城市規劃建設用地與優質耕地的重疊度較高，城市發展占用優質耕地的現象較突出。不少城市周邊還有不少優質耕地未劃為永久基本農田，一些地方存在劃遠不劃近、劃劣不劃優的現象。對此，中央一直強調耕地紅線的重要性，要求不能隨意占用耕地尤其是永久基本農田。

　　在土地利用總體規劃中，耕地保護指標是一項約束性指標。堅守18億畝耕地紅線，沒有討價還價的余地。當面對外地蔬菜調運困難、本地菜價暴漲的尷尬處境時，人們才真正意識到都市農業存在的必要性。近年來，隨著糧食安全省長責任制的建立，越來越多的大城市意識到，不能因為大市場、大流通而忽視本地農業生產，不能因為比較效益低而放棄農地農用。

　　土地是一種有限資源，在一定程度上不可能增加，而且土地的利用會產生很大的外部效益。耕地既是農業生產的命根子，又是各地新增建設用地最主要的來源。某地塊是種糧還是建房？答案就在《土地管理法》中。法律規定，“國家實行土地用途管制制度”。我國是人均耕地稀缺的國家，土地制度再怎么改，也不可能隨便讓耕地變成建設用地。而工業化城鎮化的推進，必然要占一部分農村土地。在此情況下，各類用地主體首先要遵循土地規劃和用途管制。

　　新型城鎮化是追求質量的城鎮化，是以人為本的城鎮化。因此，保障新型城鎮化用地需求，就要合理統籌生產、生活、生態等各業各類用地，優先保障進城人員住房、教育、醫療等民生項目的發展用地。新增建設用地規模要與農業轉移人口落戶數量掛鉤，以人定地、地隨人走，促進土地城鎮化與人口城鎮化相協調。在對建設用地進行調整時，要以資源環境承載力為基礎，堅持保護優先，建設用地安排要避讓優質耕地林地。（喬金亮）