中原經濟區產業扶貧研究報告

一、概要

改革開放以來，我國先后組織實施了大規模的專項扶貧開發計劃，走出了一條符合國情、具有特色的“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”的扶貧開發道路。但扶貧開發任務仍然十分艱巨，貧困人口規模依然龐大，貧困地區發展嚴重不平衡，自然災害威脅嚴重，相對貧困現象凸顯。特別是，以中原經濟區為代表的國家扶貧工作重點縣、集中連片地區、糧食主產區、黃河灘區等區域的貧困問題依然突出。因此，轉變扶貧開發思路，推動中原經濟區實行“政府主導、企業主體、市場運作”的資源扶貧開發模式，通過自然、人力、交通、龍頭企業等優勢資源的整合，帶動貧困地區從“外部輸血”到“自身造血”的根本性轉變，是徹底解決貧困問題的關鍵環節，也是實現到2020年全面建成小康社會的重要途徑。

中原經濟區發展既面臨著眾多優勢和潛在的機遇，也存在一系列問題和挑戰。2012年，國務院最新公布的全國592個貧困縣中，中原經濟區貧困縣的覆蓋范圍，包括河南全省的31個、安徽西北部的9個、河北南部8個和山西東南部的4個，共52個。農村貧困問題依然突出，以河南省為例，按照人均純收入2300元的標準，全省貧困人口仍有近1000萬，貧困發生率在9%左右，其中30多萬人仍然居住在條件惡劣的深山區、石山區，改變貧困落后面貌十分困難山區自然資源開發利用滯后；糧食主產區和集中連片地區脫貧致富壓力大，純糧種植農戶年人均純收入不超過1000，統計監測也表明，近年來農村貧困人口分布向糧食主產區轉移的趨勢十分明顯；資金投入與發展需求矛盾凸顯，目前中原經濟區四省的財力分布與中央之間是倒三角結構，扶貧開發投入主要依靠上級財政投入的現狀沒有得到明顯改變。中原經濟區貧困人口數量能否持續下降，生活條件能否不斷改善，基礎設施和社會事業覆蓋面能否有序提高，直接決定了中原經濟區建設中部地區人口和經濟密集區的成效，關系到中部崛起戰略的順利實施。同時，對于構筑具有地方發展特色的扶貧模式，確保全面建成小康社會具有重要的意義。

產業扶貧模式，是通過培育當地主導產業，扶持龍頭企業，實現產業化基地帶動農民增收致富的中國特色的扶貧模式之一。產業扶貧是在開發式扶貧和社會保障扶貧“兩輪驅動”的基礎上，對專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧開發方式進行整合，充分發揮各行業部門職責，將貧困地區作為本部門本行業發展重點，積極促進貧困地區水利、交通、人口和計劃生育、電力、國土資源、教育、衛生、科技文化等各項事業的發展。產業扶貧也是堅持外部支持和自力更生相結合的重要環節，有利于提高資金使用效率，更大范圍內調動貧困人口的積極性、主動性和創造性，通過資源開發的方式，推動貧困地區改變落后面貌。

圖  產業扶貧的運作機制

二、中原經濟區產業扶貧模式與政策建議

1、加快中原經濟區集中連片產業扶貧開發

中原經濟區集中連片扶貧開發通過統一規劃、高位推進，已經取得了一定成績，伏牛山區、大別山區、黃河灘區及黃河故道風沙區、黃淮平原傳統農區的貧困人口數量逐步下降，經濟發展能力進一步增強。但發展步伐仍然緩慢，特別是產業扶貧開發效應未對當地經濟發展帶來持續的影響。下一階段，應發揮省、市、縣三級政府的聯動政策優勢，創新工作思路，探索“聚焦式扶貧、滾動式開發、梯度式發展”等方式，加快推動中原經濟區集中連片資源產業的扶貧開發。

充分發揮集中連片地區資源產業優勢，必須加強產業發展的載體建設，堅持每個片區突出一個資源產業，著力吸引產業龍頭企業項目入駐，大規模承接產業鏈式的轉移，集聚配套，集約發展。重點在石油化工、煤化工、鹽化工、有色金屬冶煉及延壓、機械制造等產業突出優勢，加大油氣資源、鹽巖、頁巖氣資源勘探開發力度。同時，加快發展現代農業，加強生態建設，加強以提高糧食生產能力為主的農業綜合生產能力建設，強化農業發展支撐。

集中連片產業扶貧開發是一項復雜的系統工程，必須集中力量、培育典型，突出示范帶動作用。中原經濟區2012年將濮陽市明確為扶貧開發綜合試驗區，就是進行示范帶動的先行先試。在創新體制機制、破除致貧瓶頸制約，探索扶貧開發新路子，為中原經濟區集中連片區域資源產業開發建設提供了經驗和示范。

2、深入推進中原經濟區資源型企業對口幫扶

找準資源型對口幫扶企業。堅持“鄉有主導產業、村有特色產品、戶有增收項目”和“市場引導、項目帶動、效益優先”的原則，綜合考慮資源型企業和貧困地區的資源對接情況，主動積極爭取龍頭型企業通過各種方式在貧困地區設立生產制造基地、客戶服務基地、科技研發基地、試驗示范基地等，實施各種項目類幫扶，通過示范點的帶動作用發揮引領作用，帶動一批特色產業的發展。

為鼓勵資源型企業與貧困地區建立對口幫扶的經濟協作關系，省、市兩級財政可以按照一定比例安排年度預算獎補資金；鼓勵企業將生產基地轉移到貧困地區；堅持產業扶貧和勞動力輸出雙軌機制，探索與發達地區資源企業的幫扶打基礎、聯合辦學搞培訓、實行訂單保輸出的勞務培訓與轉移新路子；建立對口幫扶聯席會議制度，通過制度化的協商機制；在實施層面，市一級政府要將決策權下移，實行區縣直接與企業的對接，避免扶貧資金、審批環節過長帶來的效率低下；引入市場機制，探索從整村推進到“整鄉推進”，開展各類融資服務，以市場化的運作方式推動貧困地區脫貧。

3、推動中原經濟區旅游扶貧開發

中原經濟區發展旅游產業扶貧開發，必須在充分研究旅游地域系統內部條件和外部市場可能性的基礎上，確定最理想的發展目標，并形成一個資源配置合理、市場供需匹配、市場競爭規范有序、整體運轉和諧高效的旅游區域體系，建立規劃反饋和實施監管系統，及時糾正規劃目標與實際的偏差。

旅游資源開發扶貧與救濟式扶貧相結合。旅游扶貧開發過程中可以將一部分資金作為專項救濟式扶貧資金，支持沒有機會參與旅游開發的貧困人口生存發展。旅游扶貧與科教扶貧相結合。利用旅游宣傳，邀請科教扶貧組織來景區參觀，為景區教育科技事業提供便利。中原經濟區必須著手培育和引進自己的旅游人才。真正能做到“引進來走出去”，真正通過豐厚的資源優勢，達到預期的脫貧目的。

4、中原經濟區可再生產業扶貧開發

在內部的發展困難與外部的競爭壓力下，中原經濟區發展可再生資源產業必須因地制宜。循環模式方面，要積極探索農業清潔化生產模式，根據各個貧困地區地理的優勢與農業生產特點，采取桑基魚塘模式，稻田養鴨，山林養殖、農牧互養等不同模式；積極探索構建網絡共生模式，應更加注重加快建設良好的產業互動體系，通過構建“企業+農戶”或者“農戶+農戶”的互助共生型網絡模式，合理構建產業基礎，加快延伸產品鏈，進而帶動貧困地區的城鎮化發展。在循環流程的再造方面，貧困地區首先要遵循循環經濟的發展規律，在自然資源運用到生產與生活中的各個環節，都體現節約利用、提高利用效率的理念；生產加工制造環節中，要提高資源的綜合開發利用水平和回收利用水平；對于資源的損耗，同樣要大力提高使用效率，科學合理地設計循環產業的鏈條，推動資源實現最大限度的利用，為建設資源節約型與環境友好型社會打下堅實的消費基礎。

課題主持人：張成智（河南省扶貧辦）