加強地方應急管理能力和系統建設

翁 鳴

近兩年我國因遭遇自然災害、新冠肺炎疫情及生產事故等，造成了一定的人員傷亡和財產損失，這表明，我國是一個災害多發的國家。最大程度減少這些危害、保護人民生命及財產安全，始終是我們時刻牢記的責任和使命。我們不僅要加強防災救災的責任感和使命感，還要掌握現代管理知識，提升應急管理能力。

一、應急管理是多學科融合應用的產物

應急管理學包含了多種自然科學和社會科學，并應用于避災和救援實踐。其中，以下三個觀點（概念）值得重視：

一是公共安全管理的基本概念。第一組概念是緊急事態與緊急事態管理，作為公共安全管理的核心概念，它確定了管理者、管理對象、管理內容和管理目標，構成該學科的基本內涵。第二組概念是危險、風險、脆弱性與緊急事態風險管理，這是公共安全管理的重要概念，對它們的識別、確定、分析和處理是緊急事態風險管理的任務。上述兩組概念的組合和拓展，實現了傳統的救災應急向現代減災防災的歷史性轉變。

二是系統論的觀點。突發性破壞事件的原因十分復雜，有自然災害、事故災難，也有公共安全事件和社會安全事件。為此，將應急管理看作一個大系統，并劃分為若干個互相影響的子系統，即預防、準備、監測、預警、處置、救援、恢復、重建。前四個環節側重消除于萌芽之中，后四個環節側重救治于災難之中，通過系統結構和關聯研究，分析潛在的障礙及其原因，找出解決問題或化解風險的辦法，確保總目標的最終實現。

三是分級管理觀點。要求設計合理的管理層次，實行分級管理時，把集權和分權正確結合起來。每個管理者都有明確的崗位職責和處理權限，確保應急管理系統有效運行，不會因為管理者的崗位職責不明確，無法及時實施具體的應急措施，從而造成嚴重的人員和財產損失。同時，保證主要領導對重大問題的決策權和處置權。

二、我國應急管理建設有待進一步加強

武漢新冠肺炎疫情發生后，習近平總書記指出：“這次疫情是我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系。”事實證明，一些地方應急管理能力和系統建設遠未達到黨中央、國務院的要求。無論是去年的武漢新冠肺炎疫情，還是今年的多地洪澇災害等，都暴露了我國應急管理工作中的薄弱環節。

應急系統未能形成整體合力。個別環節發揮了積極的監測和預警作用，但是尚未轉化為應急管理的整體響應和有效處置。例如，有的地方氣象局在暴雨成災之前，連續發出5份暴雨紅色警報信號通知，明確指出要采取停止集會、聽課、停業（除特殊行業外）等預防措施，但是未能引發其他子系統的響應，導致監測、預警、處置、救援等功能缺失。

管理體系和管理能力的不足。管理體系和管理能力是應急管理的兩個核心要素。前者是政府對突發事件的理念及相應的體制機制安排，后者則是政府擁有的應急資源及對其進行合理配置和有效使用的實際能力。這幾次災害和疫情暴露的主要原因，正是應急管理系統和能力建設不足。對部分市、縣調查表明，有些應急管理系統不完善，應急管理工作機制、崗位職責、處置權限等都不清晰。

面對重大危急險情重視不夠。地方領導是否高度重視應急管理，做好監測、預警和處置工作，其實際效果相差極大。1976年唐山大地震中，青龍縣采取了預防措施并取得了極好的預防效果，這與時任縣委書記的正確預判、勇于擔當和果斷處置密切相關。同樣，近期疫情和災情也與重視不夠密切有關。

應急管理體系建設問題較多。在應急管理體系的預防、準備、監測、預警、處置、救援、恢復、重建等環節上，不僅存在各個環節的功能作用問題，而且存在不同環節間關聯響應的協調問題。有的地方平時訓練和演練少，應急預案流于形式，難以經得起實戰的考驗。從信息化建設來看，仍然沒有解決信息孤島問題，難以提供信息支撐和啟動快速反應。

三、加強應急管理的對策建設

加強應急管理人才培養和干部培訓。牢固樹立對人民負責的思想意識，把防范和化解重大風險工作放在戰略高度位置。加強對領導干部的應急管理知識培訓，加強對應急管理工作人員的專業培訓，加強社會公眾的應急管理知識普及。

提升應急管理體系的應急聯動能力。優化預防、準備、監測、預警、處置、救援、恢復、重建等環節的功能，厘清各級應急管理的崗位職責和處置權限。加強應急管理信息網絡、監控平臺和指揮系統建設，消除部門之間信息壁壘，提高信息傳導和應用效率。

加強高科技對應急管理的支撐作用。充分發揮科技工作者的技術特長，把高新技術運用到應急管理和救援行動。在斷路、斷電、斷網等極端災害條件下，完成應急組網通信、應急物資投送等任務。運用無損傷檢測技術，加強對水庫、橋梁、隧道、道路等重要工程建筑的檢測，并設法融入應急管理系統。

鼓勵和支持社會應急援助隊伍。培育和增強社會應急救助力量，構建具有地方特色和優勢的社會應急救助體系。加強專業救援與民間救援、日常性應急援救與臨時性應急援救的互動模式，制定應急管理法規。表彰獎勵社會救援組織和個人的善舉行為，支持有應急救助能力并發揮作用的社會救援隊伍。

加強政府與公眾之間溝通交流。暢通和拓寬政府與群眾的溝通交流渠道，充分聽取社會各界的意見與建議。重點構建緊急情況的通報機制，特別是水庫泄洪、地震發生等來臨之前，及時提醒公眾做好應急準備，提出如何避險的安全建議。

加強對新情況、新問題研究對策。我們要研究新問題，做到防患于未然。例如，高層住宅的消防問題，一旦高層樓房出現火災，如何實施滅火救援措施，這些都需要提前做好預案。

（作者為中國社會科學院研究員、駐馬店產業創新發展研究院副院長）

專家點評：當前，加強地方應急管理能力和系統建設、全面提升風險應對和治理水平，是做好應急管理體系建設工作的重中之重，也是全面實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。作者針對目前我國應急管理工作中存在的薄弱環節，根據黨中央、國務院加快應急管理體系建設的戰略部署，以開闊的視野、科學嚴謹的精神，提出了加強應急管理的對策建議。這對于指導我市加強應急管理能力建設、全面提高應急管理水平，具有重要的指導意義。 

（本期點評專家為黃淮學院天中文化研究院院長、教授郭超）